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GPA成员欲通过自贸协定促使非成员开放政采市场

2021年12月17日 09:57 来源:中国政府采购报打印

 ——由近年来涵盖政府采购内容的自贸协定缔约情况得到的启示
■ 吴文正
自由贸易协定(Free Trade Agreenment,FTA)是区域贸易协定(Regional Trade Agreement, RTA)的一种主要形式。传统的双边FTA多为两个经济体之间签订,近年来新涌现出的FTA中出现了两个以上的大型经济体参与谈判,涵盖更多传统贸易协定未涉及的事项。目前,对全球贸易具有明显影响作用的FTA,包括《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership,CPTPP)和区域全面经济伙伴关系协定(Regional Comprehensive Economic Patnership,RCEP)。作为覆盖区域更广、影响力更深远、涵盖事项更丰富的FTA,这些超越传统FTA的新型国际经济合作规则被视为构建国际贸易新秩序的重要场域,也在FTA框架下政府采购国际规则的变革中发挥着实质性的影响。
根据世界贸易组织(WTO)区域贸易协定数据库显示,世界范围内有效的RTA累计数目呈增长趋势。截至2020年5月28日,有效的RTA共有303个,其中单为关税同盟(Customs Union, CU)的有12个,单为FTA的有111个,单为局部协定(Partial Scope Agreement, PSA)的有25个,单为经济一体化协定(Economic Integration Agreement, EIA)的有2个;同为CU和EIA的有5个,同为FTA和EIA的共有147个,同为PSA和EIA的仅有1个。FTA合计258个,占RTA比例约为85%。
FTA在全球范围内的兴起得益于WTO的成立和多边贸易体制的建立。在关税及贸易总协定(General Agreement on Tariffs and Trade,GATT)适用时期,FTA的发展较为缓慢;自1995年WTO成立和正式运作之后,FTA签署和生效的速度明显加快。在1995年到2018年期间,每年签署的FTA数量超过10个。几乎所有WTO成员都参加了1个以上的区域贸易协定。
随着FTA在全球的发展,FTA的覆盖范围由最初的货物贸易为主,发展到目前货物和服务并重,还逐渐纳入了投资、知识产权、劳工和环境标准、政府采购、电子商务、技术标准、争端解决和监管等众多非传统贸易的议题。
将政府采购相关内容纳入FTA的首次尝试,来自1983年生效的《关于澳大利亚和新西兰更紧密经济关系的贸易协定》(Australia—New Zealand Closer Economic Relations Trade Agreement, ANZCERTA) 。该协定包含了政府采购原则性内容,要求政府部门、受政府控制的部门或受政府采购政策管制的部门开展采购活动时,两国均应给予对方投标人相应的关税优惠。如今,该协定受到《澳大利亚和新西兰政府采购协议》(Australia and New Zealand Government Procurement Agreement, ANZGPA)的约束。该协议为澳大利亚与新西兰于2013年签署的一份独立的政府采购协议。
1994年生效的北美自由贸易协定(North America Free Trade Agreement,NAFTA)是第一个涵盖了政府采购各方面实质性规定的FTA。该协定包括3个缔约方,即美国、加拿大和墨西哥。协定内容在政府采购的覆盖范围、国民待遇、招标程序、投标质疑、例外条款、技术合作等多方面达成了一致,且具体规范细节较为严格。
1994年至今,涵盖政府采购实质性条款的FTA占所有FTA比值增长趋势由迅速转变为平缓增长,并于近年稳定在30%。由此可见,1994年《政府采购协定》(GPA)生效后,越来越多的FTA中纳入了政府采购内容,对贸易自由化和政府采购市场开放起到了明显推动作用,使得政府采购成为FTA的一个重要组成部分。
目前,涵盖政府采购的FTA的缔约方,既有GPA 缔约方,也有包含正处于加入GPA谈判进程的GPA观察方,还有非GPA成员。从FTA缔约方所参与的含政府采购FTA的数量上看(见表1),参与数量在5个以上的14个经济体中, 除了欧盟和欧洲自由贸易联盟(EFTA)两个联盟外,所有经济体参与含政府采购FTA占其参与的所有FTA的一半及以上(其中日本的比重为50%)。在这些经济体中,GPA缔约方共有9个,GPA观察方共有3个,非GPA成员仅有秘鲁和墨西哥2个。GPA缔约方为通过FTA开放政府采购市场的主导力量。
2015年至2020年期间生效的FTA中共有18个涵盖政府采购内容(见表2)。在这18个FTA生效时,各缔约方均为GPA缔约方的有7个,非GPA缔约方(GPA观察方或非GPA成员)参与FTA的有11个,其中秘鲁-洪都拉斯FTA的缔约双方均不是GPA成员。
目前,通过FTA开放政府采购市场的经济体仍以GPA缔约方为主。但从近年生效的,涵盖政府采购的FTA情况看,越来越多的GPA观察员和非GPA成员也逐渐加入到了通过FTA开放政府采购市场的进程中来。可以说,GPA缔约方将FTA作为推进本国政府采购市场自由化的重要方式,通过影响一些在短期内不愿意加入GPA的GPA观察方和非成员,促使其经由FTA逐步开放政府采购市场。
(本文摘编自作者硕士论文《自由贸易协定框架下的政府采购市场开放——国际趋势与中国策略》)